各涉农街道办事处，区直相关部门：

为深入推进农村土地所有权承包权经营权分置，全面推行农村土地合作经营，根据《中共中央办公厅国务院办公厅印发关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》（中办发〔2016〕67号）、《中共湖南省委办公厅湖南省人民政府办公厅印发<关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的实施意见>的通知》（湘办发〔2017〕48号）、《长沙市人民政府办公厅关于全面推行农村土地合作经营完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》（长政办发〔2017〕69号）精神，结合我区实际，现就完善农村土地所有权、承包权、经营权分置（以下简称“三权分置”）办法，提出以下实施意见。

一、总体要求

（一）指导思想

坚持以党的十九大精神为指导，按照农村土地所有权、承包权、经营权分置并行的基本思路，通过落实和强化村级集体经济组织在土地承包管理中的主体地位和服务功能，引导推动土地经营权合作，加强村级土地合作社建设，完善土地经营权市场化配置机制，发展多种形式适度规模经营，全面构建以土地合作经营为基础的现代都市农业产业体系、生产体系、经营体系，为落实乡村振兴战略和加快实现农业农村现代化打下坚实基础。

（二）基本原则

——坚持农民自愿。充分尊重农民意愿，调动激发农民主动参与的积极性和创造性，切实维护农民合法权益。

——坚持村组主导。发挥村组集体在土地承包管理中的主体作用，组织引导农民盘活土地经营权，推动合作与联合。

——坚持市场配置。建立健全土地经营权流转交易体系，因地制宜发展多种形式适度规模经营，不断提高劳动生产率、土地产出率和资源利用率。

——坚持合作共享。坚持共享发展理念，构建合理的利益分配机制，让农民真正成为规模经营的参与者和受益者，实现合作社成员、新型经营主体和村组集体共赢共享。

二、实施重点

（一）落实土地集体所有权。农民集体是集体土地所有权的权利主体，是集体土地的所有权人。坚持农村土地集体所有权的根本地位，坚持以家庭承包为基础、统分结合的双层经营制度，夯实土地集体所有权权利主体基础，保障土地集体所有权人对集体土地依法享有占有、使用、收益和处分的权利。充分维护农民集体对承包地发包、调整、监督、收回等各项权能。农民集体有权依法发包集体土地，有权因自然灾害严重毁损等特殊情形依法调整承包地；有权将农户自愿退回或流转给农民集体的承包地统一整理后自主经营或流转经营；有权指导监督承包农户流转土地签订规范合同并进行备案；有权对承包农户和经营主体使用承包地进行监督，并采取措施防止和纠正长期抛荒、毁损土地、非法改变土地用途等行为。承包农户转让土地承包权的，应在本集体经济组织内进行，经农民集体同意后办理相关手续。集体土地被征收的，农民集体有权就征地补偿安置方案等提出意见并依法获得补偿。通过建立健全集体经济组织民主议事机制，切实保障集体成员的知情权、决策权、监督权，确保农民集体有效行使集体土地所有权。

（二）严格保护农户承包权。农户享有土地承包权是农村基本经营制度的基础，保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年。承包权人对承包土地依法享有占有、使用和收益的权利。充分维护承包农户使用、流转、抵押、退出承包地等各项权能。承包农户有权依法依规建设必要的农业生产、附属、配套设施，自主组织生产经营和处置产品并获得收益；有权通过转让、互换、出租（转包）、入股或其他方式流转承包地，合理商定流转价格、流转期限等，并获得收益；有权因保护承包地获得相关补贴，不得抛荒承包地。承包土地被征收的，承包农户有权依法获得相应补偿，符合条件的有权获得社会保障费用等。不得违法调整农户承包地，不得以退出土地承包权作为农民进城落户的条件。严格保护二轮承包期间外嫁女等承包人员在承包家庭中的土地承包经营权。

（三）加快放活土地经营权。赋予经营主体更有保障的土地经营权，是完善农村基本经营制度的关键。土地经营权人对流转土地依法享有在一定期限内占有、耕作并取得相应收益的权利，保障其有稳定的经营预期；经承包农户同意，可依法依规改良土壤、提升地力，并依照流转合同约定获得合理补偿；有权在流转合同到期后，按照同等条件优先续租承包地；须经承包农户或其委托代理人书面同意，并向农民集体书面备案后，再流转土地经营权或依法依规设定抵押；因承包农户或农民集体原因导致合同终止等，有权获得合理补偿。流转土地被征收的，地上附着物及青苗补偿费应按照流转合同约定确定其归属。加强对土地经营权的保护，引导土地经营权流向种田能手和专业大户、家庭农场、农民专业合作社等，发展适度规模经营。支持新型经营主体增加投入，以提升地力、改善农业生产条件。鼓励土地股份合作、土地托管、代耕代种等多种经营方式，探索更多放活土地经营权的有效途径。

（四）明确界定“三权”关系。农村土地集体所有权是土地承包权的前提，农户享有承包经营权是集体所有的具体实现形式，农户承包经营权在土地流转中派生出土地经营权。要正确理解“三权”关系，科学把握“三权分置”内涵，将土地集体所有权落实到集体所有权人，土地承包权落实到承包农户，赋予经营主体更有保障的土地经营权。探索合理界定农民集体和承包农户在承包土地上、承包农户和经营主体在土地流转中的权利边界及相互权利关系，创新符合地方实际、遵循市场规则、满足农民需求、促进农业发展的土地经营模式，总结形成可推广、可复制的做法和经验，为实施“三权分置”提供有力支撑。

三、夯实“三权分置”改革基础

（一）加强集体土地所有权保护和监管。确认“三权”权利主体，明确权利归属，稳定土地承包关系，才能确保“三权分置”得以确立和稳步实施。将农村集体土地所有权证发放到土地集体所有权人，保障和落实农民集体所有权。村庄坑塘、路沟、窑厂及路旁、渠旁、沟旁等未承包到户的闲散地块，归集体所有；土地流转后，经营主体对坑塘、沟渠、田间道路、塘坝等进行整理，新增土地归集体所有。有效巩固林权制度改革成果；稳妥推进自然资源统一确权登记试点。坚持和完善土地用途管制制度，加强执法巡查，依法查处在集体土地上违规搞非农建设或其他破坏种植条件等行为，坚决制止和防止耕地经营“非农化”。（责任单位：区农林水利局、国土分局）

（二）扎实做好农村承包地确权登记颁证工作。农村承包地确权登记是农村集体产权制度改革的重要内容。坚持科学统筹，坚持行业标准，倒排时间，倒逼任务，稳步加快推进，加强土地确权档案收集整理归档和验收考核工作。2019—2020年实现确权登记数据成果信息化管理，建立全区农村承包地确权登记信息动态监管查询系统，实现省、市、区三级政府及有关部门数据共享。进一步完善土地管理机制，加快确权登记数据成果综合应用。积极探索实现“资源”变“资产”的有效路径，将土地确权登记成果与土地流转、产权制度改革、乡村振兴、新农村建设、种植结构调整、重金属污染耕地修复治理等工作衔接配套，充分激发农村发展活力。逐步建立农村承包地确权登记颁证与不动产统一登记制度改革衔接机制。（责任单位：区农林水利局、区档案局、区财政局、国土分局）

（三）完善土地承包纠纷调处机制。构建调解、仲裁、司法多方联动的土地承包纠纷多元化调处机制，有序推进“三权分置”改革。加强农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系建设，切实解决区级仲裁机构建设的场所、队伍、制度、经费等问题，依托乡村现有纠纷调解组织，大力化解农村土地承包纠纷。建立土地承包纠纷仲裁体系综治考评制度，切实提升仲裁工作水平，维护各权利主体的合法权益。（责任单位：区司法局、区财政局、区农林水利局）

四、稳步推进土地经营权有序流转

（一）健全土地流转管理服务体系。健全村有管理服务站点、街道有管理服务中心、区有管理服务机构的土地流转管理服务体系。抓好农村产权交易市场规范化建设，推进交易过程程序化、交易行为规范化、交易管理制度化，提高土地经营权流转交易服务水平。积极培育土地流转服务组织，在夯实公益服务组织的基础上，鼓励支持从事土地托管流转等社会化服务机构。逐步建立完善土地流转合同备案制度，引导流转双方使用合同示范文本。健全信息交流机制，完善土地流转信息收集、处理、存储及传递方式，建立“互联网+区乡村”土地流转信息共享平台。完善土地流转价格评估机制，建立土地评等定级、土地资产评估、土地估价指标和价格动态监测体系。全面推行“实物计租、货币兑现”办法，支持推行租金保底和利润分红结合的收益分配机制。（责任单位：区发改局、区财政局、区农林水利局、国土分局）

（二）鼓励发展土地股份合作经济。在严格保护农民土地权益、尊重农民意愿的基础上，鼓励经营主体联合与合作，引导土地向专业大户、家庭农场、农民专业合作社、农业企业等流转，提高家庭经营集约化、规模化水平。引导农民自愿以承包地经营权入股，转化为股权，统一流转给现代农业园区、农业科技园区或入股农业产业化龙头企业、农民专业合作社等，按照量化股份获取一定比例的分红收益。（责任单位：区农林水利局）

（三）完善工商资本租赁农地监管和风险防范机制。建立工商资本租赁农地上限控制、分级备案、审查审核、风险防范、全程监管等制度体系，引导工商资本依法发展现代种养业和适度规模化、集约化经营的农村新兴产业。加强工商资本租赁农地监管和风险防范机制创新试点工作，制定风险防范的具体措施，建立土地流转审查监督机制。（责任单位：区农林水利局、国土分局）

五、加强“三权分置”工作保障

（一）强化组织领导。“三权分置”改革是中央做出的一项重大部署，是深化农村土地制度改革、推进现代农业发展的重要举措。要充分认识“三权分置”改革的重要性、长期性和艰巨性，将其纳入全面深化改革的重要议事日程。坚持分级负责，压实工作责任，建立健全党委和政府统一领导、部门密切协作、群众广泛参与的工作机制。加强区街农村经营管理体系建设，保持队伍稳定，落实好人员和经费。农业部门要切实承担起牵头责任，财政、国土、工商、税务、金融、保险等部门和机构要按照职责分工，制定配套政策措施，确保各项改革措施落到实处。

（二）强化政策扶持。完善对新型农业经营主体的财政、用地、项目扶持等政策。积极创新新型农业经营主体承担涉农项目机制，逐步完善涉农项目资金政策扶持体系。积极引导金融机构解决新型农业经营主体“融资难”问题，加快推进全区农业信贷担保体系建设。支持新型农业经营主体发展设施农业，保障其农产品加工、仓储物流、产地批发市场等辅助设施和生产建设用地。积极创建示范家庭农场、农民专业合作社示范社、农业产业化示范基地、农业示范服务组织，加快培育新型农业经营主体，引导新型经营主体与承包农户建立紧密利益联结机制，带动普通农户分享农业经营收益。支持新型经营主体相互融合，鼓励家庭农场、农民专业合作社、农业产业化龙头企业等联合与合作，依法组建行业组织和联盟。依托现代农业人才支撑计划，健全新型职业农民培育制度。（责任单位：区发改局、区财政局、区农林水利局、区金融办、国土分局）

（三）强化创新引导。加大改革创新力度，积极探索“三权分置”新模式新路径。稳妥开展农户承包地有序有偿退出试点，探索多种形式补偿机制，引导有稳定非农收入，长期在城镇居住生活的农户自愿退出土地承包经营权。对在农村常住并处于无地无业状态的劳动者，可探索为其在农村常住地进行失业登记，并提供相应的就业服务和政策扶持。进一步拓宽新型经营主体融资渠道，引导金融机构支持农村土地承包经营权抵押贷款，盘活农村集体建设用地、农村生产发展用地、农民宅基地。（责任单位：区财政局、区人社局、区农林水利局、区金融办）

（四）强化宣传督导。建立检查监督机制，加强工作指导。各有关部门要及时向区委和政府报告工作进展情况。加大政策宣传力度，营造稳步推进“三权分置”的良好氛围和工作环境。坚持问题导向，密切关注实践中出现的新情况新问题，总结推广经验做法，及时完善相关政策，更好推动“三权分置”有序实施。（责任单位：区政府督查室、区农林水利局、国土分局）

长沙市开福区人民政府办公室

2018年12月26日